Міжнародний досвід побудови системи держзакупівель

Існує декілька документів, які є нормативно-правовою базою для здійснення державних закупівель у різних країнах. Розглядаючи їх, можна виявити особливості законодавства у сфері держзакупівель у цих державах.

Типовий закон ЮНСИТРАЛ «Про закупівлі товарів (робіт) і послуг». Документом, який акумулював увесь міжнарод­ний досвід і практичні напрацювання в області як державних, так і громадських закупівель в умовах ринкової економіки, є Типовий за­кон ЮНСИТРАЛ «Про закупівлі товарів (робіт) і послуг», прийнятий 1994 року на 27-ій сесії Комісії ООН з прав міжнародної торгівлі. Цей закон був розроблений Організацією Об’єднаних Націй як модель­ний з побудови сучасної ефективної ринкової моделі розміщення державного замовлення і призначався насамперед для країн Східної Європи з перехідним типом економіки, а також для держав, що роз­виваються. У 2011 році ООН затвердила нову редакцію Типового За­кону про публічні закупівлі, який замінив собою текст 1994 року. У 2004 році Комісія погодилася з тим, що Типовий закон 1994 року може бути з користю оновлений для обліку нових видів практики, особливо тих із них, які зумовлені використанням електронних повідомлень при публічних закупівлях, і досвіду, накопиченого при використанні цього Типового закону як основи реформування зако­нодавства. Проте принципи і основні процедури, закріплені в тексті 1994 року, які є основою його успіху, залишилися незмінними.

Основними цілями Типового закону ЮНСИТРАЛ є максималь­ний розвиток конкуренції, забезпечення справедливого відношення до постачальників і підвищення рівня відкритості і об’єктивності при проведенні держзакупівель. Закон рекомендується застосову­вати в усіх випадках проведення державних закупівель, за винят­ком закупівель, пов’язаних із забезпеченням національної оборони і безпеки.

До базових положень цього документа належать:

1. У частині відкритості та прозорості - ведення звітності про проведення закупівель у письмовій формі (звітність повинна відображати всі істотні заходи, що приймаються державними за­мовниками при проведенні конкурсів і інших способів закупівель), а також публічне повідомлення як про намір державних замовників укласти державні контракти, так і про підписання цих контрактів.

2. У частині кваліфікації - чітка регламентація можливих ви­мог до кваліфікації постачальників, порядок і процедури вив­чення кваліфікації, а також порядок проведення попереднього кваліфікаційного відбору.

3. У частині процедур - відкритий конкурс як основний спосіб закупівель; окрім відкритого конкурсу передбачається закритий конкурс, запит котирувань і закупівля в єдиного учасника для простої продукції; двохетапні конкурси, конкурентні переговори, за­пит пропозицій для закупівлі складної продукції та консультаційних послуг.

4. Процедура відкритого конкурсу передбачає: публікацію сповіщення; направлення потенційним постачальникам умов кон­курсу (конкурсна документація); підготовку конкурсних заявок, в тому числі зміни і роз’яснення; подання конкурсних заявок; публічну процедуру розкриття конкурсних заявок; оцінку заявок; акцепт заявок і набуття договором про постачання чинності. Закон ЮНСИТРАЛ також описує процедури інших способів закупівель, де­тальне визначення дано процедурам закупівель послуг (двохетапні конкурси, запит пропозицій та конкурентні переговори).

5. У частині дозволу розбіжностей сторін законом передбаче­но право постачальника(підрядника) на оскарження розміщення державного замовлення в організації, що закуповує, а також в адміністративному або судовому порядку.

Прямого згадування про мале підприємництво текст ЮНСИ - ТРАЛ не містить, хоча й не заперечує проти залучення місцевих суб’єктів малого підприємництва до участі у процедурах державних закупівель.

Угода по урядових закупівлях СОТ. Другим за значимістю міжнародним документом є багатостороння Угода по урядових закупівлях (Agreement on Government Procurement), прийнята за результатами Уругвайського раунду багатосторонніх торгових переговорів 1994 року. Ця угода є одним з елементів Генеральної угоди по торгівлі і тарифах (ГАТТ). Підписання Угоди по урядових закупівлях не є обов’язковою умовою для вступу країни до СОТ, але в останнє десятиліття з’явилася стійка тенденція: провідні країни - учасниці СОТ (США, країни Євросоюзу, Канада, Ізраїль, Японія, Швейцарія) вважають підписання цього документа в ході двосторонніх переговорів з країнами-претендентами неодмінною умовою. Проте до травня 2008 року тільки 42-і з 154 країн - учас­ниць СОТ підписали Угоду по урядових закупівлях (14 окремих дер­жав, а також ЄС від імені своїх 27 членів). Охоплений взаємними зобов’язаннями про недискримінацію ринок державних закупівель країн Угоди сягнув 2008 року 1,6 трильйона доларів, що становить 2,5% світового ВВП. Але доступ до нього відкритий лише членам «клубу». Україна взяла на себе зобов’язання розпочати переговори щодо підписання цієї угоди СОТ через рік після ратифікації догово­ру про вступ до СОТ.

Угода СОТ про державні закупівлі наголосила, що «з метою реалізації положень цієї Угоди, Сторони зобов’язані належним чи­ном, із застосуванням норм цієї Статті, брати до уваги розвиток, фінансові та торговельні потреби країн, що розвиваються, зокрема менш розвинених країн, у їхніх потребах щодо: (Ь) підтримки ство­рення й розвитку вітчизняних галузей промисловості, включаючи розвиток малого підприємництва...; а також економічного розвитку інших секторів економіки».

Угода СОТ повинна сприяти відкриттю національних ринків держзакупівель і наданню постачальникам з країн, що підписали цей документ, рівних із національними постачальниками умов участі. Метою цього документа є розвиток міжнародної торгівлі, заборона дискримінації іноземних постачальників, забезпечення прозорості законодавства і процедур закупівель.

Державні замовники не повинні надавати яким-небудь окре­мим постачальникам або групам постачальників (сформованим за національною або іншою ознакою) пільгових умов для отри­мання держзамовлень. Забороняється встановлення до продукції, що закуповується, технічних вимог, що обмежують міжнародну торгівлю; технічні вимоги до товарів, робіт або послуг, що закуповується, повинні базуватися на міжнародних стандартах.

Угодою СОТ про урядові закупівлі визначено три види проце­дур розміщення держзамовлення: відкриті, селективні та обмежені. Відкритими є процедури, за яких заявку можуть представити будь - які зацікавлені постачальники товарів або послуг. Селективними вважаються процедури, за яких заявку мають право подати тільки постачальники, що отримали від відомства, що закуповує, відповідну пропозицію. Обмежені процедури - дії, за яких відомство, що закуповує, вступає в контакт з постачальниками товарів або послуг індивідуально, чітко за встановленими угодою умовами.

Процедури торгів і інших способів закупівлі повинні відповідати певним правилам. Зокрема:

- забороняється надавати яким-небудь постачальникам або гру­пам постачальників інформацію про проведення держзакупівель на пільгових умовах;

- публікація інформації про проведення торгів повинна здійсню­ватися в тому числі в міжнародних виданнях на одній з офіційних мов СОТ;

- кваліфікаційні вимоги мають бути єдиними для усіх учасників процедур закупівель;

- при проведенні торгів термін підготовки конкурсних заявок не повинен бути менше ніж 40 днів, в інших випадках - не менше ніж 25 днів;

- встановлюються вимоги до змісту документації по торгах (конкурсної документації);

- визначено умови подання і розкриття конкурсних заявок, що забезпечують дотримання гласності та збереження пропозицій;

- прийнято ряд інших умов, спрямованих на забезпечення конкуренції та прозорості процесу держзакупівель.

Досвід Сполучених Штатів Америки. Загальну координа­цію діяльності у сфері держзакупівель у США здійснює Управління федеральної закупівельної політики (Office of Federal Procurement Policy), яке було створено 1974 року як консультативний орган при Міністерстві управління і бюджету, а 1988 року перетворилося на самостійний постійно діючий орган державної влади.

Усі закупівлі, що проводяться федеральними закупівельними агентствами, регламентуються Зведенням правил державних закупівель (Federal Acquisition Regulation - FAR), який розроблено 1984 року і який описує всі етапи проведення закупівель, починаючи з планування і закінчуючи питаннями управління укладеними дер­жавними контрактами. Декларована мета FAR - дотримання усіма агентствами, що проводять закупівлі для федеральних державних потреб, єдиної закупівельної політики та використання єдиних закупівельних правил. Місією FAR є надання всім держзамовникам продукції з найкращим співвідношенням ціна/якість (ціна/витра­ти) з урахуванням обмеженого часу на проведення закупівель.

Відповідно до FAR при розміщенні держзамовлення США засто­совуються такі процедури:

- відкриті торги;

- двохетапні торги;

- проведення переговорів;

- спрощені способи закупівель.

Спрощені способи закупівель (Simplified Acquisition Methods[13]), застосовуються за невеликої вартості контрактів (до 100 тис. дол.) і в сумі не повинні перевищувати 5 млн. дол. на рік. При цьому накладається заборона на штучне подроблення обсягу закупівель. До спрощених способів належать:

- запит цінових котирувань (Price Quotations);

- використання корпоративних закупівельних пластикових карт при особливо малих закупівлях - до 2 500 дол. (Governmentalwide Commercial Purchasing Card);

- розміщення замовлень на закупівлю (Purchase Orders);

- використання рамкових угод (Blanket Purchase Agreement) для регулярних закупівель широкого асортименту продукції (типовий приклад - канцелярські товари та інші витратні матеріали для ро­боти офісів, а також постачання запасних частин автогосподарствам замовників) та ін.

Формування і розміщення державних замовлень США здійснюється за двома основними напрямами: для поточного забез­печення діяльності (матеріально-технічне постачання) і закупівлі за профілем роботи конкретного державного органу (передусім НДР і ДКР, а також капітальні вкладення).

Для обліку закупівель в області національної оборони і без­пеки в Сполучених Штатах використовується особливе державне регулювання. Цей вид держзамовлення розміщується на підставі спеціального документа - доповнення до зведення правил держав­них закупівель для потреб національної оборони (Defense Federal Acquisition Regulation-Supplement, DFARS). Ці інструкції застосо­вуються Міністерством оборони США та іншими відомствами при закупівлях продукції виключно військового призначення.

Питання поточного забезпечення потреб федеральних органів влади США вирішуються централізовано через спеціальну організацію - Адміністрацію загальних послуг (General Services Administration - GSA), завдяки якій замовники можуть закупити широкий асортимент товарів, робіт і послуг, «єдиних і стандар­тних» для усіх відомств незалежно від їх профілю. Держзамовни - кам пропонується вибір з понад 4 млн. найменувань продукції, що централізовано закуповується Адміністрацією загальних послуг. При цьому одним із важливих завдань GSA є зниження витрат на здійснення самих закупівельних процедур. Так, витрати GSA на про­ведення закупівель у 2002 році становили 2,07% загальних витрат на закупівлі, що проводилися, а в 2004 і 2005 рр. знизилися до 1,75%.

Досвід Європейського Союзу. Значність частки бюджету, що припадає на держзакупівлі, і велика кількість країн-членів, яка характеризується різним рівнем розвитку і місткості державного сектора, вимагає специфічного законодавчого підходу до регулю­вання розміщення держзамовлення у країнах Європейського Союзу. Розміщення державних замовлень в ЄС регламентується, залежно від обсягів і інших умов, трьома рівнями законодавчого регулю­вання: міжнародним, законодавством Євросоюзу і національним. Державні закупівлі — це одна зі сфер, що суворо регулюється за­гальноєвропейським acquis, тож держави-члени не мають особли­вого простору для маневрування у визначенні правового режиму закупівель у країні.

Сучасна політика Європейського Союзу спрямована на відкритість ринків держзакупівель. Ринок державних закупівель ЄС оцінюється в 312 млрд. євро, причому він відкритий практично для усіх країн-членів СОТ.

До міжнародного регулювання закупівель Євросоюзу в першу чергу належать вимоги раніше згаданої Угоди про урядові закупівлі СОТ. При регламентації на рівні Євросоюзу діє низка правових актів, що забезпечують єдині умови проведення закупівель для дер­жавних потреб. Необхідно зазначити, що період з 2004-го по 2006 рік був перехідним, коли паралельно діяли два види документів -«старі» директиви і «нові», які їх замінювали.

Принципові зміни в регламентації державних закупівель Євросоюзу спрямовані на вдосконалення нормативно-правової бази і припускають:

• виключення зі сфери дії загального законодавства по держав­них закупівлях окремих секторів економіки, що традиційно є при­родними монополіями (водопостачання, енергетика, транспорт і сфера поштових послуг);

• введення в практику закупівель гнучкіших процедур, зокрема процедури конкурентних переговорів, а також укладення рамкових угод;

• облік нових форм організації та ведення бізнесу: концесії та інші форми партнерства між державою і громадським сектором;

• впровадження електронних закупівель.

ЄС розглядає державні закупівлі як інструмент не лише для за­доволення поточної діяльності органів державного управління, а й для реалізації соціальної політики. Зокрема, в комюніке «Про зако­нодавство Європейської спільноти в області державних закупівель і використанні державних закупівель для проведення соціальної політики» зазначається, що при укладанні контрактів на постачан­ня продукції для державних і громадських потреб необхідно бра­ти до уваги соціальні цілі. Особливо відзначається, що реалізація соціальних програм можлива у рамках чинного законодавства і практики його застосування. Вказуються і основні засади зі здійснення соціального підходу при закупівлях, серед яких:

• розробка відповідних технічних специфікацій і умов контрак­ту, в тому числі вимог до умов роботи;

• правильний вибір постачальників;

• виключення з числа постачальників тих, діяльність яких не відповідає законодавству в області соціальної сфери;

• використання додаткових соціальних критеріїв при виборі постачальників.

Цей же документ передбачає реалізацію екологічної політики при розміщенні держзамовлень:

• розробку відповідних технічних специфікацій;

• використання певної сировини і матеріалів;

• використання специфічних технологічних процесів;

• вибір відповідних постачальників;

• рекомендації за оцінкою пропозицій і вибору найкращої пропозиції з урахуванням екологічних вимог.

Закупівлі в країнах, що є членами ЄС, як і раніше здійснюються органами державного управління згідно з національним законо­давством. Проте при цьому до уваги беруться не лише національні правила закупівель, а й законодавство і рекомендації Європейської спільноти, встановлені в раніше згадуваних директивах.

Загальним у міжнародній практиці є розуміння того, що конкурентні закупівлі сприяють зниженню витрат на придбання товарів, робіт і послуг, забезпечують високу ефективність витрачан­ня і знижують рівень корупції при розміщенні замовлень за рахунок державних або громадських коштів.